La politique budgétaire

 

Que représente le budget de l'Etat ?

Au sens juridique, le budget de l'Etat est un compte de la "loi de finances". Cette loi est débattue et votée par le Parlement qui autorise le gouvernement à engager les ressources et les charges de l’État pour l'année à venir.

Sur le plan économique, le budget de l'Etat est un document comptable et financier qui détermine le montant des dépenses et des recettes prévisionnelles de l'Etat pour l'année à venir.

En France, le budget de l’Etat représente environ 15 % du PIB. Sa structure reflète les priorités économiques du gouvernement. Les recettes proviennent principalement de la fiscalité. Avec ces recettes, l’Etat doit faire face aux dépenses qui lui incombent.

  • Les recettes fiscales = TVA (45 %) + TIPP (8 %) + IRPP (20 %) + IS (15 %) + ISF (1 %) + Autres (11 %)
  • Les dépenses publiques = dépenses du personnel (45 %) + dépenses d'intervention (23 %) + charge de la dette (15 %) + dépenses de fonctionnement (12 %) + dépenses d'investissement (5%)

Qu'est-ce que le déficit budgétaire ?

Le solde budgétaire peut être défini comme la différence entre les recettes et les dépenses en fin d’exercice budgétaire. Lorsque les recettes sont supérieures aux dépenses, le solde est positif et l’Etat dégage une capacité de financement pour l’année suivante. Inversement, si les dépenses sont supérieures aux recettes, le solde est négatif et le budget de l’Etat est déficitaire.

Le déficit budgétaire se différencie du déficit public car il n’englobe pas le solde des recettes et des dépenses des collectivités territoriales et de la sécurité sociale.

Le déficit budgétaire équivaut au besoin de financement de l’État. Les lois de finances peuvent prévoir un déficit et autoriser l’État à emprunter à hauteur de ce besoin de financement.

Le déficit budgétaire peut être financé par la création monétaire (avances de la Banque centrale) ou par des ressources d’épargne (émission d’emprunts).

  • Les avances monétaires de la Banque centrale sont aujourd’hui interdites par le traité de Maastricht parce que génératrices d’inflation : en empruntant à court terme à la Banque centrale, l’Etat contribue à créer de la monnaie sans contrepartie économique réelle.
  • Le déficit budgétaire ne peut donc être couvert, aujourd’hui, que par l'émission d'emprunts d'Etat à long et court termes faisant appel à l’épargne publique nationale et étrangère sur le marché financier. Cette solution se traduit par une augmentation de la dette publique.

La France connaît un déficit budgétaire continu depuis plus de 25 ans qui gonfle l’encours de sa dette (montant total des emprunts).

Qu'est-ce que la politique budgétaire de l'Etat ?

La politique budgétaire consiste à utiliser certains instruments budgétaires (dépenses publiques, endettement public, prélèvements fiscaux) pour influer sur la conjoncture économique.

  • La fiscalité peut être utilisée pour relancer un secteur économique ou orienter les dépenses des agents économiques vers un domaine souhaité. En diminuant le niveau des impôts (IR, IS…) et des taxes (TVA, IRPP..), l'Etat accorde un pouvoir d'achat supplémentaire susceptible de relancer la consommation, l'investissement et donc l'emploi.
  • L'augmentation des dépenses publiques et, au sein de celles-ci, les dépenses à fort effet d'entraînement sur l'économie (infrastructures, BTP…) est souvent engagée afin d'accélérer l'activité économique.

De fait, le budget peut être utilisé pour relancer la croissance, lutter contre l'inflation ou poursuivre un objectif de cohésion sociale. Le budget permet au gouvernement d'agir rapidement sur les variables économiques (consommation des ménages, investissement des entreprises, emploi…). Cependant, son utilisation fait l'objet de controverses entre économistes :

 

  • Selon la doctrine libérale, le budget doit être équilibré pour ne pas entraver le bon fonctionnement des marchés; l'Etat doit supprimer ou réduire le déficit budgétaire. Les libéraux insistent sur les effets néfastes de l’accroissement de la dette publique. Ils recommandent une pratique de la politique budgétaire basée sur des règles strictes.
  • A contrario, la  doctrine keynésienne considère le déficit budgétaire comme un moyen de soutien à l'activité économique. Pour John Maynard Keynes, le déficit budgétaire peut stimuler la croissance et l’emploi dans une économie en récession. Il préconise en conséquence une politique budgétaire discrétionnaire, modifiable selon les besoins de la conjoncture économique.

Jusqu’à la crise des années 1930, le volume des dépenses de l’État n’était alors pas considéré comme une variable susceptible d’influencer le niveau d’activité de l’économie. L’analyse de Keynes a modifié cette conception en soulignant l’impact de la politique budgétaire sur le niveau d’activité économique d’un pays.

Par conséquent, la plupart des pays développés ont mené depuis les années 1930 des politiques de relance budgétaire lors des périodes de récession ou de moindre croissance.

À compter de la crise consécutive au choc pétrolier de 1973, les économistes libéraux (théoriciens néoclassiques) ont cependant souligné les limites de la politique budgétaire et notamment les effets néfastes des déficits et de la dette publique. Depuis lors, les politiques budgétaires dans les pays développés ont visé en priorité l’équilibre budgétaire et la stabilité des prix pour juguler durablement l’inflation.

Aujourd'hui le traité de Maastricht et le pacte de stabilité et de croissance limitent l’utilisation de la politique budgétaire  en fixant un seuil maximal de déficit des administrations publiques à 3 % du PIB en cas de ralentissement de la croissance.

Qu'est-ce qu'un « stabilisateur budgétaire automatique » ?

Certaines dépenses et certaines recettes publiques dépendent des variations à court terme de l'activité économique. Par exemple, si la croissance économique augmente, les recettes fiscales sont plus importantes (ayant plus de revenus, les agents économiques versent plus d’impôts) et certaines dépenses diminuent naturellement (prestations sociales, aides aux entreprises…), ce qui agit positivement sur le solde budgétaire. A contrario, si la croissance ralentit, les recettes fiscales diminuent  et les revenus de transferts sont plus importants, ce qui provoque une détérioration du solde budgétaire.

Ces variations spontanées et automatiques du solde budgétaire sont appelés "stabilisateurs automatiques" car elles contribuent à amortir les variations conjoncturelles de l’activité économique.

Pour les économistes libéraux, la politique budgétaire doit relever uniquement de ce pilotage automatique.

Qu'est-ce que le « multiplicateur keynésien » ?

Depuis Keynes, le déficit budgétaire est considéré comme un moyen de relancer l’activité économique et de rétablir le plein emploi, en augmentant la demande globale (investissement et consommation) pour pallier l’insuffisance de l’investissement privé.

En augmentant ses dépenses et/ou en réduisant les impôts, l’Etat accroit la demande globale par le mécanisme du multiplicateur : une dépense supplémentaire d’investissement détermine une hausse du revenu national supérieure à la dépense initiale d’investissement.

En cas de forte dégradation de la conjoncture économique, Keynes préconise une politique budgétaire volontariste et une augmentation des dépenses publiques à fort effet d'entraînement sur l'économie (bâtiments et travaux publics….). Une telle politique permet de compenser la faiblesse des dépenses privées et d’engendrer un effet bénéfique sur la croissance.

En effet, l’augmentation des dépenses publiques engendre des revenus supplémentaires qui sont pour partie consommés, pour partie épargnés et pour partie récupérés par les administrations publiques sous la forme d’impôts et de cotisations sociales. Or, la partie de ces revenus supplémentaires qui est consommée vient nourrir la demande adressée aux entreprises. Ces dernières peuvent dès lors augmenter leurs investissements, leurs emplois, et distribuer des revenus supplémentaires.

Le surcroît de dépenses publiques provoque par conséquent un effet multiplicateur qui stimule d’autant plus l’activité économique que les revenus sont peu épargnés, peu imposés et que la demande de consommation s’adresse principalement aux entreprises nationales. La croissance qui en résulte, va contribuer, en retour, à augmenter les recettes fiscales et diminuer le déficit budgétaire.

Quelles sont les orientations principales données à la politique budgétaire ?

Trois orientations principales peuvent être données à la politique budgétaire : une politique expansionniste, une politique de rigueur budgétaire ou la poursuite d'un objectif de cohésion sociale.

  • Politique budgétaire expansionniste : en cas de croissance faible et de chômage élevé, les pouvoirs publics peuvent mettre en œuvre une politique de relance budgétaire afin d'accélérer l'activité économique. D'inspiration keynésienne, cette politique utilise les dépenses publiques pour soutenir la croissance économique.

Dans ce cas, les moyens de la politique budgétaire sont : la hausse des dépenses publiques, la baisse des impôts, le creusement du déficit budgétaire et l'aide aux secteurs d'activité qui subissent une crise par des subventions ou des allégements fiscaux.

La politique budgétaire expansionniste vise à contrôler la demande globale (somme de toutes les demandes de biens et services dans un pays à un moment donné) en intervenant à court terme sur une ou plusieurs composantes : la consommation globale, l’investissement global des agents économiques ainsi que les exportations.

  • Politique budgétaire de rigueur : d'inspiration libérale, cette politique préconise de restreindre la demande globale afin de diminuer les tensions inflationnistes. Elle vise à  maîtriser les déficits et assainir les finances publiques. Dans ce cas, les moyens de la politique budgétaire sont : la réduction des dépenses publiques, la hausse des prélèvements obligatoires et la limitation de l'endettement public.
  • Politique de cohésion sociale : la politique budgétaire peut également poursuivre un objectif de cohésion sociale en utilisant la fiscalité, la redistribution, et les services publics. La mise en place d'une politique fiscale favorable aux contribuables à faibles revenus contribue à la cohésion sociale. La redistribution des revenus en faveur des ménages à faibles revenus et forte propension à consommer, permet de soutenir la demande globale. L'offre de services publics permet aux ménages à faibles revenus d'accéder à des services essentiels : santé, éducation…

Quelles sont les contraintes européennes de la politique budgétaire ?

La participation de la France à la monnaie unique européenne lui impose le respect d’une discipline économique et budgétaire. Les termes en ont été fixés par le traité de Maastricht en 1992 et le pacte de stabilité et de croissance, conclu à Amsterdam en 1997 et assoupli en 2005 à Bruxelles. Il s’agit d’obtenir des finances publiques saines, en évitant les déficits publics excessifs, donc les déficits budgétaires.

Le déficit public, à savoir le déficit cumulé des administrations publiques (État mais aussi collectivités territoriales et organismes de Sécurité sociale), est jugé excessif à partir d’un seuil de 3 % du produit intérieur brut. Cette mesure se justifie par la volonté d’éviter qu’un pays fasse porter les effets négatifs de sa politique budgétaire (hausse des taux d’intérêts et du taux de change de l’euro) sur l’ensemble des pays de l’UEM.

En 2010, plusieurs pays ont largement dépassé 3 % de déficit (7,5 % pour l’ensemble de l’UE) et sont soumis à une procédure de déficit excessif. Ils ont négocié un retour au déficit autorisé dans les trois ans.